Município com procuradoria pode contratar advogado? TCE-PR

Pode, mas só como exceção. Para o Tribunal de Contas do Estado do Paraná (TCE-PR), o trabalho jurídico do dia a dia é da procuradoria. Para contratar um escritório externo, o processo precisa provar por que aquele caso foge da rotina.

Três pontos para guardar:

1. Serviço rotineiro não pode ir para fora. Pareceres comuns, ações repetitivas e o acompanhamento da gestão ficam com os procuradores concursados.
2. Demandas sobre SUS, Fundeb, FPM e royalties ficam, em regra, com a procuradoria. O TCE-PR fixou essa regra em 2026, com validade para todos os municípios do Paraná (Acórdão nº 401/2026).
3. Mesmo quando a contratação é permitida, o preço precisa ser provado. Preço sem pesquisa ou honorário desproporcional gera multa para o gestor.

Serviço rotineiro é da procuradoria

A Constituição exige concurso público para cargos permanentes (art. 37, II). Por isso, o TCE-PR não aceita que um escritório contratado faça, de forma permanente, o trabalho que cabe aos procuradores concursados.

A regra está no Prejulgado nº 6 (Acórdão nº 1.111/2008 – Tribunal Pleno). Ele exige concurso para assessores jurídicos e só admite terceirização temporária com condições rígidas, como concurso anterior sem aprovados, licitação e prazo determinado.

Em 2024, o Tribunal confirmou a regra em uma consulta com força normativa (Acórdão nº 1.851/2024). "Força normativa" significa que a resposta vale para todos os órgãos fiscalizados, e não só para quem perguntou. A decisão considerou impossível terceirizar serviços jurídicos rotineiros, ordinários ou comuns.

Exemplos do que o TCE-PR já tratou como rotina:

• assessoria e consultoria jurídica geral, para "acompanhar a gestão";
• consultoria tributária comum, quando o município já tem procuradoria (Acórdão nº 41/2026, Sulina);
• consultoria jurídica para tarefas rotineiras (Acórdão nº 1.997/2025, Grandes Rios).

O município não é obrigado a criar uma procuradoria. Mas, se criar, os cargos devem ser preenchidos por concurso (STF, ADI 6.331/PE). O TCE-PR aplicou esse entendimento ao confirmar a irregularidade de uma terceirização em Mauá da Serra (Acórdão nº 255/2026).

Quando o escritório externo é permitido

A contratação externa é permitida quando o problema é específico e foge da rotina. O Prejulgado nº 6 e o Acórdão nº 1.851/2024 aceitam consultoria em três situações: questão de alta complexidade, objeto singular ou necessidade de um especialista reconhecido (notória especialização).

Notória especialização é a reputação comprovada do profissional ou do escritório naquele assunto. A lei a mede por experiência anterior, estudos, publicações, organização e equipe técnica (Lei nº 14.133/2021, art. 74, § 3º).

Em qualquer caso, o contrato precisa ter:

• objeto específico, ligado a um problema identificado;
• prazo determinado e compatível com esse problema;
• nenhuma função de acompanhamento da gestão, que o Prejulgado nº 6 proíbe expressamente.

Exemplo de contratação reprovada. Em Apucarana, o objeto do contrato era genérico e não tinha singularidade nem alta complexidade. O TCE-PR julgou a contratação irregular e aplicou sanção (Acórdão nº 1.722/2026).

Exemplo de contratação admitida. Em Guaratuba, o caso envolvia royalties de petróleo e gás. O TCE-PR não viu violação ao Prejulgado nº 6 e admitiu a contratação sem licitação. Mesmo assim, multou o prefeito por falhas no preço (Acórdão nº 3.577/2023).

O caso de Guaratuba é de 2023. Desde fevereiro de 2026, demandas de royalties têm regra própria, conforme abaixo.

SUS, Fundeb, FPM e royalties: em regra, não

Em fevereiro de 2026, o TCE-PR respondeu a uma consulta do consórcio intermunicipal PROAMUSEP com força normativa (Acórdão nº 401/2026). A decisão foi por maioria, com voto vencedor do conselheiro Maurício Requião. Para as quatro matérias consultadas, a resposta foi a mesma: em regra, não.

• SUS (diferenças da tabela de procedimentos): em regra, não. O tema está suspenso no STJ (Tema 1305). Depois de resolvido, a atuação vira ordinária.
• Fundeb (repasses e complementação da União): em regra, não. É matéria ordinária das procuradorias municipais.
• FPM (repasse errado pela União): em regra, não. É pretensão rotineira.
• Royalties (repasses da ANP): em regra, não. A controvérsia já está estabilizada no STJ, sem tese diferenciada.

O Tribunal deixou um critério claro: a especialização não vem do nome do tema. Só existe quando há uma tese realmente diferenciada e ainda sem entendimento consolidado na Justiça.

Como contratar: o que a lei e o STF exigem

A regra é a disputa entre escritórios. A licitação na modalidade concorrência eletrônica é o caminho quando o serviço pode ser definido, comparado e julgado por critérios objetivos. A contratação sem licitação (inexigibilidade) não é automática para serviços de advocacia.

A Lei nº 14.133/2021 permite contratar advogado sem licitação (inexigibilidade) quando não há como haver disputa entre escritórios. O art. 74, III, inclui pareceres, consultorias e a defesa de causas judiciais ou administrativas. Mas o serviço precisa ser técnico, especializado e prestado por quem tem notória especialização.

Para a exceção, todos os requisitos abaixo precisam estar presentes no caso concreto:

• não há como haver disputa entre escritórios (inviabilidade de competição);
• o quadro jurídico próprio é insuficiente ou inadequado para o caso;
• o caso é singular ou de alta complexidade;
• o contratado tem notória especialização;
• há justificativa técnica e econômica em processo administrativo formal;
• o preço é certo e compatível;
• o Prejulgado nº 6 e a regra do concurso público (CF, art. 37, II) são respeitados.

A "singularidade" ainda importa?

Na prática, sim. Singularidade é a característica de um serviço que não é comum, que exige algo além do trabalho padrão. A lei antiga exigia expressamente "natureza singular" (Lei nº 8.666/1993, art. 25, II), e a Lei nº 14.133/2021 retirou essa expressão do texto.

O Estatuto da Advocacia diz que o serviço de advogado é técnico e singular quando comprovada a notória especialização (Lei nº 8.906/1994, art. 3º-A, incluído pela Lei nº 14.039/2020). Mesmo assim, o TCE-PR continua verificando se o objeto do contrato é incomum. Em 2026, afastou a contratação sem licitação por falta de singularidade e de notória especialização (Acórdãos nº 41/2026 e nº 1.722/2026).

Os cinco requisitos do STF (Tema 309)

Em outubro de 2024, o Supremo Tribunal Federal (STF) fixou os requisitos para contratar advogado sem licitação sob a Lei nº 8.666/1993 (RE 656.558, Tema 309 da repercussão geral). A decisão vale para todo o país e exige:

1. processo administrativo formal;
2. notória especialização do contratado;
3. natureza singular do serviço;
4. prova de que os integrantes do próprio Poder Público não podem prestar o serviço de forma adequada;
5. preço compatível com a responsabilidade do caso e com o valor médio que o escritório cobrou em casos semelhantes.

O TCE-PR aplicou o Tema 309 para confirmar a irregularidade de um contrato antigo, ainda regido pela Lei nº 8.666/1993 (Acórdão nº 1.997/2025). Para contratos novos, a base é a Lei nº 14.133/2021. Mas, pelas decisões de 2026, o Tribunal cobra uma prova muito parecida.

O que o processo precisa conter

A contratação direta exige um processo com, entre outros documentos (Lei nº 14.133/2021, art. 72):

• documento que descreve a necessidade (formalização da demanda);
• estimativa da despesa;
• parecer jurídico;
• razão da escolha do contratado;
• justificativa do preço;
• autorização da autoridade competente.

Preço, honorários e quem responde

O preço é um risco à parte. Uma contratação pode ter objeto válido e, mesmo assim, ser punida pelo valor pago.

• Preço sem pesquisa. Em Guaratuba, o TCE-PR multou o prefeito por não pesquisar nem justificar o preço e por fixar honorário sem valor determinado. Considerou o modelo de remuneração excessivamente caro e mandou renegociar os valores e suspender os pagamentos (Acórdão nº 3.577/2023).
• Remuneração desproporcional. Em Apucarana, a remuneração foi considerada incompatível com a complexidade do serviço. A decisão citou a ADPF 528/DF, do STF, e a Nota Técnica nº 01/2023 do Ministério Público Federal (Acórdão nº 1.722/2026).

Honorários por êxito são permitidos, com condições. No Acórdão nº 401/2026, o TCE-PR admitiu a remuneração por êxito e recomendou priorizá-la em ações de recuperação de receitas. O pagamento só pode ocorrer depois da decisão definitiva, sem possibilidade de recurso (trânsito em julgado), e da entrada efetiva do dinheiro nos cofres públicos.

É proibido antecipar valores ou pagar com base em projeções. O percentual precisa seguir parâmetros objetivos, verificáveis e proporcionais. A decisão não fixou um percentual máximo.

Quem responde, em regra, é o gestor. Nas decisões recentes, o TCE-PR tratou a terceirização irregular como responsabilidade do gestor municipal e retirou a multa aplicada ao escritório (Acórdãos nº 1.997/2025 e nº 255/2026). O escritório só responde se houver prova de fraude, má-fé ou dano aos cofres públicos (Acórdão nº 255/2026).

Isso vale para o processo no Tribunal de Contas. Em outras esferas, como ações de improbidade, o risco para o escritório continua existindo.

Conclusão

Ter procuradoria não proíbe contratar escritório, mas muda quem precisa provar o quê. Quanto mais o objeto se parece com o trabalho diário dos procuradores, maior a chance de o TCE-PR ver burla ao concurso público.

A contratação se sustenta quando três coisas aparecem juntas no processo: um problema específico e incomum, um especialista ligado a esse problema e um preço justificado. Desde 2026, demandas sobre SUS, Fundeb, FPM e royalties exigem uma prova ainda mais forte.

Conteúdo informativo. Cada contratação exige análise do caso concreto. Texto redigido conforme as diretrizes da ABNT NBR ISO 24495-2:2026 (Linguagem simples – Comunicação jurídica).

Referências

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